[摘  要] 素质教育是促进人的素质全面发展的教育，是落实以人为本的科学发展观、贯彻党的教育方针的集中体现。自二十世纪八十年代中期以来，我国提倡素质教育已二十多年，并在一些关键问题上取得了较大成效。但由于诸多缘故，至今素质教育仍然步履艰难，其根本原因就在于教育系统内外均存在尚未消除的体制性障碍。体制保障是推进素质教育的关键。

[关键词] 素质教育；体制性障碍   

[作者简介] 陈金芳 中央教育科学研究所教育理论研究中心副研究员、博士（北京 100088）

在改革开放的三十年里，素质教育的提出与实施不仅是教育领域发生的一件大事，也是对社会生活具有影响力的一件大事。什么是素质教育？为什么要提出素质教育？至今素质教育为什么步履艰难？我们有必要对这些问题进行总结和反思，以利于素质教育进一步推进与展开。

一、素质教育的提出

无论古今中外，教育的本质或宗旨都在于培养人的素质。只不过对于培养什么人、培养什么素质及其培养方法在观点和行动上存在一定差别甚至大相径庭。建国后党的教育方针的本来之义就是素质教育，但在实际教育工作中，尤其是改革开放以来，由于一些缘故，教育事业中广泛出现了一些弊端，导致党的教育方针得不到真正落实，这些弊端愈演愈烈，形成了一种不正常的教育模式，人们称之为“应试教育”。

“应试教育”并非没有培养人的素质，但它急功近利地把教育局限于智育，又把智育等同于“分数”与“升学”。本来，考试是检验学生的学习成效与水平的一种手段，升学是国家选拔人才的有效途径，结果它们变成了学生学习的唯一目的，背离了党的教育方针，培养出一些有才无德甚至高分低能的人。素质教育的提出正是源于人们对于人的素质与“应试教育”现象的思考，并非引经据典而来，而是缘起于教育实践，带有明显的纠偏性质（纠正“片追”现象），是一个本土化的历史范畴。

1985年，中央召开了改革开放后的第一次全国教育工作会议。邓小平同志在会议上指出：“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。”[①]这是一个振聋发聩的声音！同年5月，党中央颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，根据教育“三个面向”的需要，进行制度变革。从此，人们开始认真思考国民素质与国运兴衰、国民素质与教育改革的问题。二十世纪八十年代中期，“应试教育”的诸多弊端开始显露，片面追求升学率和严重危害学生的身心健康是其基本特征。由此在全国范围内产生了关于素质教育的大讨论。据CNKI（中国知识基础设施工程）数据库提供的数据显示，自1985年至1999年，全国重要报刊发表了14,048篇文章讨论素质教育问题。

     1986年4月，六届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》），该法规定：“义务教育必经贯彻国家的教育方针，努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、体质等方面全面发展，为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础。”

1990年，在沈阳召开的全国城市教育综合改革实验工作会议上，国家教委决策层领导完整地提出了素质教育概念。

1993年是素质教育理论形成过程中的标志性年份。这年2月，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》），这是一个承上启下的纲领性文件。《纲要》吸收了前一个时期基础教育关于“应试教育”与“素质教育”讨论的重要理论成果，提出了二十世纪九十年代乃至二十一世纪初教育改革与发展的蓝图。《纲要》明确提出：“中小学要从‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道。面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展”。

在二十世纪八十年代中期以后的十多年中，党和国家领导人对素质教育的关心深入人心，学术界对素质教育理论的探讨如火如荼，我国基础教育界对素质教育的实践或实验初显成效，出现了湖南汨罗和山东烟台等一些实施素质教育的先进典型，积累了宝贵的经验。

二、素质教育的进展与成效

1999年6月，中共中央、国务院在北京召开了以素质教育为主题的全国教育工作会议，并颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(以下简称“《决定》”)。这标志着素质教育开始作为党和国家的战略决策，进入到全面推进的新阶段。

《决定》在若干认识和政策方面有重大创新，对于我国素质教育的全面推进具有里程碑的意义。

《决定》将素质教育提高到事关国家发展大局的战略地位。《决定》指出：“实施素质教育，就是全面贯彻党的教育方针，以提高国民素质为根本宗旨，以培养学生的创新精神和实践能力为重点，造就‘有理想、有道德、有文化、有纪律’的德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人。”[②]  

《决定》加深了人们对素质教育的理解。通过学习《决定》的精神，人们对素质教育特征的理解主要包括以下几个方面：一是坚持面向全体，即满足全体学生基本的学习需求，提高劳动者的整体素质，提高国民的整体教育水准。二是促进学生全面发展。三是注重让学生生动活泼、积极主动地发展。四是强调对学生创新精神和实践能力的培养。五是强调为学生的终身发展奠定基础，要培养学生终身学习的能力。其中，素质教育的本质特征是促进学生素质的全面发展。因为素质教育最直接的实践意义在于纠正“片追”现象，因而其本质特征也在于纠正对学生素质培养的片面性，而倡导对学生全面素质的培养。素质教育的诸特征都是素质教育本质特征的展开或表现。

《决定》进一步明确了推进素质教育的范围和职责。指出，实施素质教育，不仅是基础教育阶段的任务，而要使素质教育贯穿于学校教育的各个学段，努力使德智体美等方面教育成为不可分割的整体，促进学生的全面发展和健康成长；实施素质教育，不仅是学校教育的任务，也是党和政府的重要职责，是学校教育、家庭教育和社会教育的共同任务，是一项事关全局和涉及社会各方面的系统工程。

《决定》对实施素质教育的手段或途径也形成了清晰的认识，指出：实施素质教育，不仅在考试评价、课程教材等教学领域改革方面要有大的突破，而且需要在改革教育体制、调整教育结构、优化教师队伍等方面进行配套。

第三次全国教育工作会议以来，素质教育处在国家推进、重点突破、全面展开的过程之中，教育领域在一些关键问题上取得了较大成效。

——招生和考试评价制度发生着积极变化。在全国31个省区普遍展开的中考改革试点取得突破性进展，考试内容和方式有利于提高学生的综合素质；高校招生考试改革在稳步推进，高考招生的内容和形式朝着有利于推进素质教育的方向试点和改革。但从根本上解决升学竞争压力居高不下的局面，仍任重而道远。

——教育结构方面的改革取得成效。主要表现在：通过大力发展职业教育和高等教育，各级各类教育的比例趋于合理；全国已基本普及九年义务教育，高中阶段教育的空间也得以拓展。因此，过去独木桥式的“层层选拔、层层淘汰”的教育选拔机制得以改观，正向“面向全体即提高国民的整体教育水准”的方向前进。同时传统教育观念仍根深蒂固，观念的转变将是一个长期的过程。

——基础教育课程改革作为实施素质教育的重要环节取得了重大进展。新课程改革促使教师的教学方式、学生的学习方式发生着积极而深刻的变化，有利于促进学生的全面发展和健康成长，也有利于培养学生的创新精神和实践能力。同时，课程计划亟待落实和深入推进。

——教师实施素质教育的能力和水平整体上有所提高。实施素质教育必须拥有高素质的教师队伍，近年来全国各地都很重视对于师资的职前教育和在职培训，促进了教师专业化的发展。同时，在提高教师教育教学保障方面，相关制度建设也成为当务之急。

——当代青少年总体上呈现出积极向上的精神风貌。由于实施素质教育坚持“德育为先”、德智体美协调发展的原则，提高了学生的综合素质特别是思想道德素质。同时，形成加强青少年思想道德建设的长效机制，还需要我们做大量艰苦细致的工作。

三、素质教育的反思

素质教育是落实以人为本的科学发展观、贯彻党的教育方针的集中体现，是培养高素质的社会主义建设者和接班人的战略决策。因而，素质教育得到党和国家的高度重视，得到广大教育工作者的广泛支持。但由于诸多缘故，全面推进素质教育虽然取得一定成效，至今素质教育却仍然步履艰难。一些地方、一些学校的“应试教育”现象甚至愈演愈烈，突出问题包括：智育的片面化导致学生的思维方式被僵化，学生的创新精神和实践能力不足，创新型人才特别是拔尖创新人才的培养质量和数量都严重不足；各级各类学校的学生都存在较为严重的心理问题，令人痛心的校园极端事件屡屡发生；中小学片面追求升学率的现象没有得到根本扭转，仍然升学压力巨大、课业负担过重，导致中小学生普遍感到不快乐，体质状况持续显著下降；[③]教育过程中各种人际关系不同程度地被异化或被功利化，造成人际关系紧张而失之应有的和谐。

我国提倡素质教育已有二十多年，至今素质教育仍然是一个老问题、大问题、难问题，这种状况不能不令人进行深刻反思。“十五”教育部重点课题“中小学实施素质教育的体制性障碍及对策研究”课题组经过认真调研与思考认识到，素质教育重在实施，根本保障在于体制。我国的传统文化、教育观念、教育经费、社会环境、教育的体制机制等都在一定程度上制约素质教育的实施，其中教育体制最根本，体制保障是推进素质教育的关键。素质教育难以落实的根本原因就在于教育系统内外均存在尚未消除的体制性障碍。

体制是指一定系统中起决定作用的制度及结构，是决定事物的性质和发展方向的整体框架。由于受到特定的政治、经济条件和人们思想观念的制约，我国教育系统内外的现行体制必然存在某些局限性。面对新时期的新情况和新挑战，我们有必要对现行体制进行梳理和思考，以期进行改革和创新。

对素质教育产生制约作用的外部体制性障碍主要包括：

——城乡二元结构。我国长期以来存在的城乡二元结构造成了城乡物质文明和精神文明的巨大差距，且这种差距还在持续扩大。在这种很现实的背景下，人们想通过上大学改变命运的愿望十分强烈，导致升学竞争十分激烈。

——社会用人制度。各行各业的用人标准缺乏科学定位，唯高学历是追；就业岗位与需求缺乏必要的预测性和计划性；劳动准入制度与就业培训机制不够成熟与健全；在不够健全的社会用人制度的导向下，人们追求高学历的主要目的是一块就业与晋级的金字招牌。

——教育投资体制。长期以来，我国政府对教育的总体投入不够，并且在有限的教育投入中，地区之间、城乡之间、高等教育与基础教育之间、名校与薄弱校之间，教育经费的配置和使用差距较大，对教育的均衡发展很不利。另一方面，社会力量办学的筹资渠道不畅，对教育资金使用的监督机制也不够健全。

——教育的外部管理体制。教育管理体制可相对区分为教育系统内部和外部的管理体制。所谓教育的外部管理体制是指各级党政部门对教育系统的管理体制。当前，我国基础教育实施“以县为主”的管理体制，实际上也实行“以县为主”的投入体制。管理与投入合而为一的体制在实际工作中的缺陷主要是县与县之间的财政状况很不平衡，导致一些贫困地区的教育经费十分紧张，甚至不得不拖欠教师的工资。此外，有些县市的党政领导仅仅从自身“政绩工程”的角度来管理教育，而不能从民族责任心的角度来认识教育，不是真正重视教育、支持教育，必然导致急功近利、片面追求升学率。而且，在基础教育领域目前仍然存在“官本位”与外行领导内行的情况。有些县市的人事组织部门在考虑一个县的教育局长或一所学校校长的时候，并非去研究候选人是否来自于教育领域或对教育有所理解，而是出于“官位”安排的考虑。

同时，教育系统内部也存在一定程度的体制性障碍，主要包括：

——教育评价体制障碍。目前，符合素质教育精神的评价体制并未真正建立起来。在我们的实地调研中，校长和教师们普遍认为，“应试教育”愈演愈烈的最直接的原因还是在于高考制度。高考指挥棒不仅“指挥”高中，左右初中，对小学甚至幼儿园的辐射或导引作用也很明显；中考和中小学日常教育教学活动的评价都深受高考指挥棒的影响。

——教育内部的管理体制障碍。教育系统内部存在的管理体制障碍主要包括：对教师的管理体制，对学生的管理体制，对德育工作的管理体制，对课程、教研与教学过程的管理体制等。比如，在新课改背景下，教育行政部门对课程和教材的管理就存在一定的体制性障碍，导致课程体系缺乏科学依据且繁杂，与之配套的教材版本繁多且与经济利益相搅和，这种状况使学校不堪重负，一些教师出现严重的职业焦虑，学生苦不堪言。

——来自教育体系的障碍。健全的国民教育体系是顺利推进素质教育的重要保证。在一个区域之内，在健全区域教育体系上也可以有所作为，以便素质教育在本区域内顺利推进。教育体系的核心乃教育结构。在我国现阶段，要解决“千军万马过独木桥”的问题，最现实的选择是在力争不断扩大优质教育资源的同时，大力调整教育结构，使教育结构符合我国经济结构及就业结构的实际需要，用多样化教育来引导和分流压力。多样化教育主要表现为衔接合理的多类型、多层次、多形式的教育体系，多样化的培养目标和培养规格，多样化的质量观和管理模式以及在不同地区显示出一定的区域特色等。多样化教育格局有利于各级各类教育平等竞争，并通过竞争提高教育的活力，形成不同特色，不仅为我国的现代化建设事业提供多样化的人才选择，也为人民群众提供多样化的教育选择。

总之，我国当前正处于经济和社会发展的转型时期，一些社会矛盾或教育的外部体制性障碍严重制约着教育系统内部问题（包括体制性障碍）的解决。所以，要消除推进素质教育的体制性障碍，除了教育系统内部的改革与调整，还必须与消除教育的外部体制性障碍相配套，必须通过社会的经济发展、国家的政策调整和制度创新来改善。                                                       


注：

[①] 邓小平.把教育工作认真抓起来.邓小平文选（第三卷）.北京:人民出版社,1993.120

[②] 中国教育报,1999-06-17.

[③] 教育部.关于2005年全国学生体质与健康调研结果公告.教体艺[2006]3.教育部网站

 

责任编辑：李玉非

【文章出处】《教育史研究》2008年第6期